ppp要实现由推广到完善的转变 必须攻克三大关卡

来源:中国PPP综合服务平台 | 2017年05月02日 09:34
摘要:
  随着经济改革的全面深入推进,社会资本参与城市基础设施投资和运营在我国得到了高度的重视,政府与社会资本合作模式(Public-Private-Partnership,简称PPP)将迎来广阔的发展前景。但由于法律法规体系不健全、缺乏明确的监管协作机制等,PPP在全国推广运用受到了不同程度的挑战,加强PPP“中国化”研究,已成为我们经济结构转型的重要议题。   两会胜利闭幕,PPP热议持续升温。与2015年政府工作报告“积极推广政府和社会资本合作模式”相比,2016年政府工作报告进一步强调了PPP模式从“推广”到“完善”的转变,体现出政府下一步工作重点:即不断完善PPP体系,更加注重PPP模式的实际开展效果。   2015年政府工作报告:大幅放宽民间投资市场准入,鼓励社会资本发起设立股权投资基金。政府采取投资补助、资本金注入、设立基金等办法,引导社会资本投入重点项目。以用好铁路发展基金为抓手,深化铁路投融资改革。在基础设施、公用事业等领域,积极推广政府和社会资本合作模式。   2016年政府工作报告:深化投融资体制改革,继续以市场化方式筹集专项建设基金,推动地方融资平台转型改制进行市场化融资,探索基础设施等资产证券化,扩大债券融资规模。完善政府和社会资本合作模式,用好1800亿元引导基金,依法严格履行合同,充分激发社会资本参与热情。   笔者认为,在充分结合政府工作报告及PPP模式运作经验的基础上,完善PPP模式、推进PPP发展可从三方面展开,即上层法律的搭建,中层模式的规范,以及基层实操的探索、创新。具体而言,一是通过PPP立法的完善,对PPP项目各方权利和风险进行合理分配,为PPP发展构建“有法可依”、“有章可循”的法制化大环境;二是通过规范PPP项目运作,确保落地项目均为具有全面推广价值的“范本”,使得政府的财政支出节约、高效;三是针对实操过程中遇到的困境、难题进行多种有益的尝试,积极鼓励创新,推动形成多层次、广覆盖、差异化的金融机构体系,丰富PPP项目投融资链条,提高社会资本和金融机构参与PPP项目的积极性。   第一关:健全法律法规   PPP模式能否健康发展,依托于其所在环境是否规范有序。通过PPP法律体系的建立和完善,明确哪些事情可以做、由谁做、怎么做,以及如何保障各方权益,才能让各方做到“有法可依、有章可循”,从而保持政府、社会资本和金融机构等参与方合作预期的稳定性。坚持依法合作,树立契约意识,依法完善规范合同文本。政府方依据已有政策,加大政策保障力度,细化政策保障条款,在法律允许和力所能及的情况下优化项目条件,提高社会资本参与的积极性。同时,对项目全过程加强监管,强化履行绩效评估机制。严格遵守项目采购流程,择优选择社会资本,从而对项目执行形成强有力保障。   一、树立契约意识,完善合同文本   从国际经验看,契约观念是顺利开展PPP项目的重要前提。政府与企业要建立彼此信任、平等履约、长期稳定的合作伙伴关系。按照重诺履约原则,加强社会信用体系建设,构建政府内部的履约保障联动机制。当收费不能及时调整时,政府财政应按照协议及时兑现承诺,保障PPP项目顺利实施。此外,政府部门要保持政策的连续性和稳定性,依法行政,防止不当干预,认真履行向社会资本作出的承诺。   在遵守契约精神的同时,树立平等协商的理念,按照权责对等原则合理分配项目风险,按照激励相容原则科学设计合同条款,明确项目的产出说明和绩效要求、收益回报机制、退出安排、应急和临时接管预案等关键环节,实现责权利对等,形成一套规范且对各方均有合理约束的合同文本。   二、加大政策保障,优化项目条件   依据现有政策细化政策保障条款,加大政策保障力度,优化项目条件,为社会资本参与PPP项目提供更多保障,实现政府和社会资本合理共担风险。政策保障主要可从以下五方面入手:一是简化审批流程。由财政、发改牵头,会同各部门对PPP项目实施方案进行联评联审通过后,避免对已通过内容在后续规划选址、用地预审、项目立项等一系列审批环节进行重复性审批。二是完善财税支持政策。将政府和社会资本合作项目中政府负担的资金纳入财政预算,并在中期财政规划、政府财务报告中进行反映,加大项目执行保障。三是积极推进公共服务领域价格改革。按照补偿成本、合理收益、节约资源、优质优价、公平负担的原则,加快理顺公共服务价格,降低外部环境变化对项目执行的影响。四是多种方式保障项目用地。实行多样化土地供应,保障项目建设用地,减小由于供地问题对社会资本的压力。五是做好金融服务。鼓励金融机构创新符合政府和社会资本合作模式特点的金融服务,优化信贷评审方式,积极为政府和社会资本合作项目提供融资支持。   三、加强政府监管,强化绩效评估   由于目前PPP模式处于推行过程中,相关法律仍不完善,PPP项目中可能会出现社会资本趋利导向而引发资金的安全问题,因此政府方需加强对PPP项目的投资、建设、运营、移交等全过程监管。财政部门应督促行业主管部门,加强对项目公共产品或服务质量及价格的监管,建立政府、公众共同参与的综合性评价体系,建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制,对项目的绩效目标实现程度、运营管理、资金使用、公共服务质量、公众满意度等进行绩效评价。绩效评价结果应依法对外公开,接受社会监督,确保项目建设运营达到预期效果。基于绩效评估体系建立奖惩机制,定期对项目公司进行运营绩效考核,根据考核结果进行相应奖惩,确保实现公共利益最大化。   四、严守政府采购流程,择优选择社会资本   选择满足项目条件、且有竞争力的社会资本是PPP项目执行的强大保障。因此,政府应依托政府采购信息平台,加强对PPP项目政府采购环节的规范与监督管理。PPP项目采购应按照《招标投标法》、《政府采购法》、《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》等法律法规,通过政府采购信息平台,采用公开招标、邀请招标、竞争性磋商、竞争性谈判、单一来源采购等多种方式,严格按照政府采购流程,公开、公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。   当前PPP模式相关法规制定并没有统一且细致的标准可循,各主管部门出台的规定,相对在全局性及系统性方面考虑不多。因此,需加快PPP法律体系建设,对各方行为提供规范和准则,尽可能做到参与各方行为可预期,风险收益可预期,从根本上对PPP项目形成约束和规范。   第二关:规范项目运作   法律的健全会逐步塑造规范化的PPP模式,进一步促进PPP模式的健康发展。如果说PPP项目是政府和社会资本的一场婚姻,那么在等待完善“婚姻法”的过程中,双方的心态都会有所起伏。在目前PPP模式相关法制建设尚未健全的形势下,更需谨慎识别、仔细论证,确保落地项目“物有所值”,切实提高财政资金的使用效率。   根据财政部PPP中心2016年2月29日发布的《财政部PPP综合信息平台项目库季报第1期》显示,截至2016年1月31日,各省级财政部门上报PPP项目总计9283个。经过审核后,6997个项目纳入财政部PPP综合信息平台项目库。这意味着2286个PPP项目未通过审核,占申报总数的比例为24.6%。这些项目可被称作“伪PPP项目”。例如,在当前地方政府通过平台公司融资的渠道被切断的情况下,有的地方政府采取明股实债、保本回购等方式进行变相融资,并不是真正的PPP模式。而“伪PPP项目”的落地和执行将会脱离推进PPP模式的初衷,加大地方政府债务风险,造成PPP模式繁荣发展的假象,给社会和经济健康稳定发展带来一系列风险。   为了减少“伪PPP项目”的出现,进一步规范PPP项目运作,财政部2015年6月发布了《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号),强调“严禁通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资,将项目包装成PPP项目”,对“伪PPP项目”及时叫停。即便如此,“伪PPP项目”依然存在。那么,针对众多的PPP项目,应如何规范运作呢?   一、关注具有公共性质的行业领域   根据国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号),PPP模式“主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目”。国务院《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)指出,“在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域,鼓励采用政府和社会资本合作模式,吸引社会资本参与”。   可以看到,PPP模式应重点关注具有公共性质的领域,作为政府提供的公共物品,惠及百姓民生。而现阶段有一些不具备公共性质的项目(如市场化程度较高的商业地产类项目),应用PPP模式的空间较小,不完全符合PPP模式对项目条件的要求。   二、选择合规的合作主体   PPP模式中,合作双方需分别为政府和社会资本。社会资本不仅包括私人资本,还包括国有控股、参股、混合所有制企业。2014年财政部《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)明确,“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人,但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”,严禁本级政府融资平台作为社会资本方参与PPP项目。   然而在一年之后,国办发〔2015〕42号文转变了政策导向,指出地方政府融资平台公司在“承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下”,也可作为社会资本参与PPP项目。这一文件的出台,在体现政府解决地方债务问题决心的同时,也为地方政府融资平台的转型提供了新的方向及途径。但需注意的是,PPP项目中的政府方仍须为人民政府及相关职能部门,国有企业和地方政府融资平台不得作为政府方与社会资本签订合同,以避免变相融资的情况发生。   三、设定合理的项目期限   财政部《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》(财金〔2015〕57号)中明确,“政府和社会资本合作期限原则上不低于10年”,一般在10年至30年之间,具体的合作期限需要参照相关行业标准、项目的投资收益情况、财政承受能力和意愿及具体谈判情况等来确定。PPP项目的合作期限是区别于BT(建设-移交)项目的重要特征,因为长期合约的许多特点在BT项目中并不具备。长期合约意味着PPP项目需要实现项目全生命周期管理最优化,从而使得公共产品提供的效率最大化,而BT项目在建设-移交完成后,社会资本不对项目后续运营和维护负有责任,因此容易出现项目质量不高、政府后期投入巨大等问题。   财政部已在57号文中明确,对采用建设-移交(BT)方式的项目将不予受理。因此,设定合理的项目期限是PPP项目规范运作的重要一环。   四、制定合理的回报机制   根据项目类型不同,PPP项目的回报机制也有所不同。发改投资〔2014〕2724号文提出,经营性项目一般采取使用者付费;准经营性项目进行可行性缺口补助;而非经营性项目可通过政府购买服务的的方式推进。财建〔2015〕90号也指出,要“综合采用使用者付费、政府可行性缺口补助、政府付费等方式,分类支持经营性、准公益性和公益性项目”。规范回报机制的最终目的是统筹考虑社会资本方的合理收益预期、政府方的财政承受能力以及使用者的支付能力,防止任何一方因此过分受损或超额获益。   因此,一个规范的PPP项目,其回报机制应综合考虑各方情况:一方面,根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》(2015年第25号令)规定,政府“不得承诺固定投资回报”,避免财政压力过大、社会资本获得过高收益率;另一方面,应秉持项目公开公正原则,避免通过回报机制的设计进行不合理让利或利益输送。   规范运作PPP项目落地,充分考虑政府与社会资本双方的利益诉求及风险分担,才能使这场“婚姻”稳定、长久的持续下去,才可能实现“用最低的成本,提供最优质的公共服务”的目标。   第三关:解决实操难题   健康有序推进PPP模式发展,不仅需要在顶层设计上完善外部法律环境,在运作模式上规范项目识别、落地,同时还要针对实操过程中遇到问题的解决方式进行有益的探索和创新。2016年政府报告中强调,要继续深化投融资体制改革。PPP模式作为改革方式之一,在实际操作中确实遇到了一些困境、难题:   2016年政府工作报告提出,计划于今年“完成铁路投资8000亿元以上、公路投资1.65万亿元,再开工20项重大水利工程,建设水电核电、特高压输电、智能电网、油气管网、城市轨道交通等重大项目”,“开工建设城市地下综合管廊2000公里以上”,“棚户区住房改造600万套,提高棚改货币化安置比例”,“加大农村基础设施建设力度,新建改建农村公路20万公里,具备条件的乡镇和建制村要加快通硬化路、通客车”等。其中,交通轨道、电网管网、综合管廊、棚户区改造等基础设施建设均是PPP模式推广的重要领域,可以看出政府对2016年的要求很高,然而在过去的2015年里,PPP项目实际落地情况并不十分理想。作为PPP项目中重要的参与者——“金融机构”虽然对PPP项目表现出了强烈的学习欲望,但即使在国家将政府负担资金纳入中长期财政预算支出,并同时出台一系列政策鼓励金融创新促成PPP项目落地的背景之下,金融机构对PPP项目的放贷流程、评审标准和担保要求仍与传统放贷并无差异。这究竟又是什么原因呢?   一般而言,PPP项目的资本金占总投资的30%左右,由社会资本承担,剩余的70%都来自于金融机构。按照国际通用的做法,社会资本应仅以项目公司资本金出资对项目承担有限责任,一旦项目失败,项目公司资本金优先偿债,金融机构对社会资本仅拥有有限追索权。然而由于PPP项目体量较大,金融机构出资所占比例较高,一旦项目出现问题,金融机构将形成大量的不良资产,加之国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)强调,地方政府及其所属部门“对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规,不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”,因此金融机构放贷要求较高、要求社会资本为其设立的项目公司提供担保情有可原。   然而正是由于金融机构的“无奈”与“严苛”,更加凸显了PPP项目实操中“投融资链条不完备、资金来源单一”的窘境。在这种情况下,该如何丰富PPP投融资链条呢?   李克强总理在今年的政府工作报告中提到“探索基础设施等资产证券化,扩大债券融资规模”,表明了政府在这一方向上鼓励探索的坚定决心和坚决态度。很多基础设施类的PPP项目(比如供水、污水、供热、电力、公共交通、收费高速公路等)具有稳定的现金流,这是良好的证券化基础资产,同时也是社会资本发行企业债、项目收益债的良好基础,可以说PPP项目是这一探索最为合适的“试验田”。   一、政策支持助力PPP项目丰富投融资链条   随着2015年《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》(发改投资〔2015〕445号),《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发〔2015〕42号)等一系列政策文件的出台,可以明确看到政府对金融机构提出的要求,即积极为各地的PPP项目建设提供综合金融服务,努力拓宽PPP项目的融资渠道。   同时,自2014年11月企业资产证券化采取备案制后,在很大程度上简化了证券化项目的设立和发行手续,交易所的挂牌转让和协议式回购也提高了产品的流动性。2015年1月,基金业协会发布《资产证券化业务基础资产负面清单指引》,列明了不适宜采用资产证券化的业务形式、或者不符合资产证券化业务监管要求的基础资产,其中以地方政府为直接或间接债务人的基础资产明确列入了负面清单,但地方政府按照事先公开的收益约定规则,在政府与社会资本合作模式(PPP)下应当支付或承担的财政补贴除外。   可见,现有政策正在着力推动形成多层次、广覆盖、差异化的金融机构体系,同时也为社会资本进行多层次融资提供了充足的发挥空间。   二、开放环境激发社会资本参与PPP项目的热情   在要求商业银行通过传统方式参与PPP项目的基础上,不断增加其参与项目的比重、丰富其参与项目的方式,这不仅是国家政策的要求,同时也是传统商业银行在转型压力面前的内在需求。预计商业银行最终将会以“资金融通、投行业务、现金管理、夹层融资”等多业务集合方式参与PPP项目。   对比商业银行在PPP项目上业务开展的徐徐推进,政策性银行、保险公司、证券公司、信托公司、租赁公司、产业基金等金融机构也都在以自己擅长的业务模式参与到PPP项目中去,这都将为社会资本提供了更为丰富的融资渠道、更为差异化的资金供给;再加上政府对“探索基础设施等资产证券化,扩大债券融资规模”的鼓励态度,相信在政府着力打造的这样一个开放的环境下,通过“资产证券化”提高PPP项目资本的流动性,通过“债券融资”拓宽直接融资渠道。如此优化后的项目条件,应该可以激发社会资本参与PPP项目的热情。当社会资本建立起对PPP模式的信心之后,相信其必将放开手脚,充分发挥自身的竞争优势,积极参与到各类PPP项目中去,为政府方提供优质的服务,变相提升政府财政资金的使用效率,从而实现政府推广PPP模式的初衷。   在不断鼓励金融机构创新、积极参与PPP项目效果并不显著的情况下,针对投融资链条不完备的情况主动出击,积极引导、鼓励社会资本进行探索,“资产证券化、债券融资”均将作出有益的尝试。丰富后的投融资链条将在一定程度上增强社会资本及金融机构的信心,从而促使其为PPP项目顺利落地提供更多的解决方案。   从2016年政府工作报告可以看到,政府对PPP依然保持积极态度,同时提出了更严的标准、更高的要求,即通过建立健全法律法规、规范运作PPP项目、积极探索丰富投融资链条,充分发挥各部门优势、保障PPP项目规范执行、激发市场新活力,更好地实现推进我国PPP健康有序发展、提高公共服务供给效率、完成新阶段经济社会发展任务的目标。
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