PPP大热背后的政策诉求

来源: | 2018年01月04日 09:13
摘要: 去年12月,财政部对外公布了30个PPP示范项目,总投资规模约1800亿元,涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。财政部称,PPP示范项目实施是推广运用规范PPP模式的重要抓手,旨在形成可复制、可推广的实施范例,形成一套有效促进PPP规范健康发展的制度体系。经各省(自治区、直辖市、计划单列市)财政部门推荐,财政部PPP工作领导小组办公室组织专家评审,从项目采购程序的竞争性、社会资本的真实性、运作方式的合理性、交易结构的适当性和财政承受能力的持续性择优确定了30个项目。
记者日前从财政部获悉,推广运用ppp模式(政府与社会资本合作模式)将是2015年的一项重要工作。这并非官方首次鼓励运用PPP模式。去年10月,《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》就曾要求推广PPP模式。其中提到,鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。不久之后,财政部又印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》,称“地方各级政府要结合清理甄别工作,认真甄别筛选融资平台公司存量项目,对适宜开展政府与社会资本合作(PPP)模式的项目,要大力推广PPP模式。”尽管PPP模式在我国并非新生事物,但自去年以来却受到了前所未有的重视。热度不减在财政部去年出台《政府和社会资本合作模式操作指南》后不久,江苏省财政厅便印发了《江苏省关于推进政府与社会资本合作(PPP)模式有关问题的通知》。该《通知》要求,在江苏省积极推广运用政府和社会资本合作(PPP)模式,拓宽基础设施建设、公共服务项目和新型城镇化建设投融资渠道,提高公共产品供给质量和效率。对PPP模式抱有热情的不只是江苏,青海、安徽、浙江、广东等国内诸多省份也不甘落后。比如,为大力推广应用PPP模式,青海省财政厅此前曾组织省级相关部门、各级财政部门有关负责人和业务骨干进行培训。安徽省合肥市更是明确要求对PPP模式的应用开展顶层设计,成立领导小组、建立PPP项目库,由市发改委、建委、财政等部门抓紧推进。而为推动PPP模式在部分领域率先取得突破,合肥市污水处理设施PPP试点工作领导小组也由此成立。去年12月,财政部对外公布了30个PPP示范项目,总投资规模约1800亿元,涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。财政部称,PPP示范项目实施是推广运用规范PPP模式的重要抓手,旨在形成可复制、可推广的实施范例,形成一套有效促进PPP规范健康发展的制度体系。经各省(自治区、直辖市、计划单列市)财政部门推荐,财政部PPP工作领导小组办公室组织专家评审,从项目采购程序的竞争性、社会资本的真实性、运作方式的合理性、交易结构的适当性和财政承受能力的持续性择优确定了30个项目。情况生变从各国PPP模式的推广轨迹来看,最初一般都选择在具有收益性质的基础设施领域试点,包括城市交通、轨道建设,随后逐步推广到准经营性或者非营利性的社会服务和公用事业领域,包括医院、学校、保障房等。根据相关研究,我国最早的PPP项目可以追溯到1984年。此后尽管经历多个发展阶段,但综合来看,大部分项目还是集中在供水供电、路桥与地铁建设以及污水处理这三个领域。一位不愿具名的固定收益分析师表示,在2008年之后数年中,我国的PPP发展一度受到地方政府融资平台的巨大冲击,“当时,随着四万亿经济刺激政策的推出,地方政府基础设施建设投资高速增长,城镇化程度大幅提高,但PPP模式在此阶段却停滞不前,主要原因在于地方政府融资平台发展壮大,平台贷款、城投债等规模激增为地方政府提供了充足的资金”。不过当下情况在发生变化。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》明确要求,剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。按照该《意见》的原则,要明确政府和企业的责任,政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还,切实做到谁借谁还、风险自担。政府与社会资本合作的,按约定规则依法承担相关责任。目前来看,除了可以拓宽城镇化建设融资渠道,推广PPP模式更大的意义在于规范政府债务管理和减少政府对微观事务的过度参与。联合资信评估有限公司一位分析师表示,中国政府正对大规模的地方性债务进行清理规范,同时城镇化加剧公共产品和服务供需矛盾,导致基础设施建设的资金需求和政府资金规模之间的缺口问题在将来很长一段时间难以解决,故开辟新的融资渠道且控制政府债务风险是当前地方政府应对该问题的主要诉求,PPP模式是目前能满足地方政府该诉求的主要选项之一。在地方政府融资平台模式下,平台对融资成本不敏感,形成资金黑洞并推高无风险利率,而PPP模式则剥离了政府信用,将隐形政府信用转化为企业信用或项目信用,有利于降低融资成本、拉长融资期限。责权划分PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化。引入PPP模式的项目一般具有投资回收周期长、投资规模大、经营成果对政府定价以及补贴等方面依赖性大等特征,且项目往往处于投资期,其运营效果存在不确定性和风险。而为增加社会资本对于PPP的兴趣,财政部称,对项目收入不能覆盖成本,但社会效益较好的政府和社会资本合作项目,地方各级财政部门可给予适当补贴。而财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据,同时要从“补建设”向“补运营”逐步转变。探索建立动态补贴机制,将财政补贴等支出分类纳入同级政府预算,并在中长期财政规划中予以统筹考虑。不过财政部也强调,地方各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出,对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。在明确项目收益与风险分担机制时,要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素,量力而行,减少政府不必要的财政负担。由于PPP项目牵涉政府、社会资本、咨询机构、金融机构、社会公众等多方利益,而其中政府公益性与资本逐利性又存在天然冲突,不少学者认为,如果没有强有力的法律法规,各方利益将很难得到有力保障。
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