垃圾焚烧PPP项目运作

来源: | 2017年12月07日 01:57
摘要: 经过一年的预热,业内普遍期望PPP在今年可以进入发展的"快车道",落地项目快速增加。各地也在积极响应,推出地方示范项目和PPP规范指引。在这一波 PPP大潮中,现实是虽然政府层面积极筹备,频繁推出项目,但受制于诸多不确定因素,项目签约落地的规模有限。究竟如何做好PPP项目,推广运用一套较为成熟的PPP模式?国内有哪些好的PPP项目做法和经验可供借鉴 在中国财政学会公私合作研究专业委员会举办的中国PPP沙龙(第8期)研讨会上,会议着重向与会代表分享了大连中心城区垃圾焚烧PPP项目成功经验,以供参考。
业内普遍期望ppp在今年可以进入发展的"快车道",落地项目快速增加。各地也在积极响应,推出地方示范项目和PPP规范指引。在这一波  PPP大潮中,现实是虽然政府层面积极筹备,频繁推出项目,但受制于诸多不确定因素,项目签约落地的规模有限。究竟如何做好PPP项目,推广运用一套较为成熟的PPP模式?国内有哪些好的PPP项目做法和经验可供借鉴?在中国财政学会公私合作研究专业委员会举办的中国PPP沙龙(第8期)研讨会上,会议着重向与会代表分享了大连中心城区垃圾焚烧PPP项目成功经验,以供参考。前期项目准备2年大连中心城区垃圾焚烧PPP项目与其他项目不同的是,设计和使用周期长,各个环节环环相扣,相互制约,尤其采用进口设备,采用进口设备整个项目完成项目建议书后进行立项,经审批后才能做项目前期报件,环评、场地等,这个周期要几个月。进口设备要国际公开招标,这也需要近半年的时间,做完这些意味着才进行了一半。并且,进口总设备确定了才能确定国产的总设备,国产总设备再走招标程序又是几个月时间,这两个确定后,整个项目才可以进行设计工作。总设备确定以后,接下来就是选配套设备,一步扣一步,主设备无法确定,设计也无法展开,整个工程也就实施不了。针对这方面,中标人尽可能压缩前期准备周期,在2014年以前,每个垃圾发电项目建设准备周期都在6-12个月,只要开工,基本18个月建成。大连属于北方,18个月横跨两个冬季,这也是困扰工期的问题。2014年以后,随着国家规范各项建设程序,公众参与增加,目前包括所有实施的项目,前期的准备周期长达两年,准备充分才能彻底实施。如果这个工作没完成,下一步工作就没法进展,这是比较令人头疼的问题。现在,垃圾焚烧发电项目一步步规范做下来,大概需要4-5年才能做完。招标技术要求设置系统完善随着城市的发展,大连市生活垃圾越来越多,急需选择一个较新、较成熟的垃圾处理方式。2003年,大连市公开招标垃圾焚烧发电项目,之后根据具体条款细节,和中标人进行了长达十几年的谈判和磋商,但由于前期对垃圾发电PPP招标的复杂性估计不足。加上当时没有同类项目的招标经验可供借鉴,招标过程中,项目条件不够明确,谈判过程中,信息不对称等,最终导致该项目陷入僵局。选择一个专业咨询团队,设置系统完善的招标技术要求,是前期项目准备的一个非常关键的因素。经过多次调研,大连市选择了一家专业咨询公司和他们共同推进该项目。通过前期准备,2009年7月,大连市政府通过公开招标,确定中标人,2010年3月,与中标人签订特许经营权协议,正式开展前期工作,2010年10月开工建设,2012年7月投产运行。该项目占地约110亩,当时考虑扩建,预留了建设规模,设计的日处理生活垃圾1500吨,年处理生活垃圾55万吨,年发电量是1.6亿度,就当时而言,国产的炉排还没有太成熟,总投资6.8亿。记者从现场了解到,该项目执行到现在已进行三年多,从项目的签约到开工,用了一年零几个月时间,从项目开工到项目投产20个月,项目施工按照计划进行,在国内是投产建设时间较短的一个项目。这个项目从前期准备、工程建设、投产以后运营管理,在行业内大胆采用新工艺,摸索垃圾焚烧在北方的运行经验,都做的比较规范。从项目的数据来看,设计的年处理生活垃圾55万吨,2013年,接近60万吨,2014年,达到64万吨,发电量达到1.4亿,2015年,发电量接近1.6亿,基本达到了设计指标,同时垃圾比设计的多处理了近10万吨,满足了中心城区的垃圾处理需要。项目兼顾前瞻性和先进性在PPP项目实施过程中,要充分考虑一些问题。例如,在特许权协议里,这种调价机制的完善,CPI变动多少,物料价格上涨有什么要求,人员收入是否有调整,该项目实施过程中,国内各种物价、原材料价格、人员工资都大幅上升。在招标过程中,项目概算的价格是六亿两千五百多万,项目实施以后,面临国家各种材料、费用上涨,但由于成本控制得较好,项目实施完了投资在六亿八千万。项目公司提出,在特许经营协议中约定超过额定量的部分按60%结算,从某种角度来说值得商量。项目公司从实际过程中了解到,垃圾处理设计的热值,一般七到八年后才能达到,现有的垃圾按照不同的生活水平,不同收入的人群,不同收入的层次垃圾的热值不一样。拿1500吨的垃圾处理量来说,从协议理解入厂1500吨,项目设计是入炉1500吨,入厂的垃圾有16%-20%是渗滤液、是污水,实际入炉的接近80%。这些也需要进一步明确。在国内,好多焚烧厂最开始招标设计时,考虑的依据是现有的城市垃圾的收集量来做,但是经过这几年的观察,垃圾收集量跟城市经济有很大的关系,城市人口越多,垃圾越多,焚烧厂设计的时候要考虑扩建的部分,这些年针对焚烧厂出现好多争议,厂址很难选择,城市垃圾如果三年出不去,整个城市都会变臭。作为城市管理者要充分考虑,很可能这次建设之后,以后再想选址就很困难,因而选址要充分考虑三五年一步规划出来。还有一个问题就是工艺设备标准的设置,要兼顾前瞻性和先进性。工艺设备标准前几年能满足国标的要求就很好了,2008年以后,各大运营商逐步在提标,向欧盟标准靠拢,现在很多项目,像北京、天津、上海、南京这一带的标准在2008年建设投产的项目,基本都向欧盟的标准来靠拢,在国家层面上,2014年,出了新国标,新国标也是在向欧盟的标准靠拢,这个标准跟各大运营商前几年实施的标准差不多。2013年以后,国内的项目很严格,就是欧盟标准,项目的建设和投资运营,都在考虑完全使用欧盟标准,对现有的设备,现有的系统要考虑改造,要考虑新的设备,要满足以后的要求,因而,新厂建设中,要充分考虑标准的变化,打出提前量,否则项目建成了,三年以后国标一提标,建好的厂子改也改不了,拆也拆不了,到时是非常麻烦的。所以,在工艺设备的标准设置要提高。四点经验大连中心城区垃圾焚烧PPP项目的成功实施,可以看到,大连市政府在吸取上一次失败的经验教训后,在这一次的招标前期做了充足的准备工作,将合同涉及的具体条款、细节、未来权责等一一界定清晰,最终招标结果优于政府预期。单就大连中心城区垃圾焚烧PPP项目而言,其成功的运行至少有四点经验可供借鉴:一是PPP项目是政府和社会资本的合作,其中不只涉及到资本如何运作的问题,还涉及到项目建设等整个工程方面的问题,牵扯的环节众多。垃圾焚烧工程在实施过程中,包括极其复杂的各种技术、政策、监管、边界条件等界定工作,有一项不清楚都可能在实施过程中带来很大的麻烦。在这方面,大连市政府对该项目进行了深入调研,在项目咨询和前期准备阶段,也引入了专业的咨询公司,周密考虑了特许经营权条款和实际技术方案,编制完成了整套方案,对可能发生的问题做了预想和明确的界定,上述工作都为整个项目实施奠定了一个扎实的基础。二是PPP项目选择合适的合作伙伴至关重要。由于该PPP项目提供的是公共服务,作为城市基础设施不可或缺的一部分,是公用事业的一种,虽然由企业实施,作为政府的公用事业,不仅担负企业责任,而且担负很大的社会责任。因而在选择合适的合作伙伴时,除了其要有经济实力,还要有建设管理能力和运营管理能力,要重视企业的信誉。三是该项目对特许经营协议中很多条款约定的非常详尽。通常来说,特许经营期限一般从投产开始计算,造成工程建设期不可控。而该项目特许经营期明确约定其包含建设期,这促使企业自加压力推进建设进度,尽快投产运营才能获得经济效应。四是政府和企业互相支持,为项目实施解决具体问题。该项目的承接公司和大连市质监局建立了非常畅通高效的沟通机制,从项目执行到高层沟通,整个项目非常顺利。同时,按照协议规定,政府完成政府的工作,使工程建设与外部配套同步实施,由于良好的沟通机制,该项目从开工到竣工可以算是国内建设最快的一个。
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